quinta-feira, 18 de junho de 2009

A crise internacional: uma visão latino-americana

José Serra

Palestra no Foresight, Washington, DC, 18/06/2009

Conhecida nos anos oitenta como o Continente das crises, hoje a América Latina está numa posição ímpar, que lembra em alguns aspectos sua situação durante a Grande Depressão. Da mesma forma que oitenta anos atrás, e em contraste com episódios mais recentes, nossa região se encontra novamente na condição de vítima, não de causadora da crise econômica. Outra semelhança com os anos trinta é que tudo parece indicar que, mais uma vez, a maioria das economias latino-americanas vai se recuperar mais rapidamente do que as economias centrais.

Nos anos trinta, praticamente todos os países da América Latina, exceto Chile e Cuba, superaram seu pico real do PIB pré-depressão muitos anos antes dos Estados Unidos: a Colômbia em 1932, o Brasil em 1933, o México em 1934 e a Argentina em 1935.(1)

A explicação básica para o impacto relativamente menos grave dessa crise na América Latina e na Ásia pode ser encontrada num fato quase ignorado, mas essencial: o canal de contágio. O colapso financeiro das economias centrais se espalhou para os chamados países emergentes não por intermédio de suas causas primárias, mas dos seus efeitos. As mesmas causas – bolhas imobiliárias, pacotes securitizados de hipotecas subprime, desregulamentação financeira excessiva e níveis perigosos de alavancagem – produziram os mesmos resultados catastróficos nos Estados Unidos e onde quer que estivessem presentes, como no Reino Unido, na Irlanda, na Espanha e na Islândia.

Em vez disso, no Brasil, na América Latina em geral, assim como na Ásia, o contágio veio dos subprodutos da crise, principalmente a retração brusca das finanças e do comércio. Não houve corrida aos bancos nem colapso de instituições financeiras importantes, nem bolhas imobiliárias, nem preocupações com créditos suprime. As únicas exceções graves foram as perdas em derivativos no México – US$ 4 bilhões no último trimestre de 2008 – e no Brasil – estimadas em US$ 25 bilhões.(2)

Como resultado, os sistemas bancário e financeiro dos países latino-americanos permaneceram basicamente intactos, apesar de uma acentuada redução na oferta de crédito às atividades produtivas, em decorrência da perda de linhas de crédito estrangeiras. No entanto, alguns dos aspectos dolorosos da retração econômica poderiam ter sido evitados, não fosse por alguns erros de avaliação sobre a natureza da crise. Tais erros levaram à incapacidade de conduzir uma política contracíclica enérgica e rápida em economias que não estavam adequadamente preparadas para a previsível piora das condições externas.

De fato, uma das lições do gerenciamento da crise na região foi lançar uma nova luz sobre uma questão que já era há muito tempo conhecida: tão indispensáveis quanto a correção da orientação geral das respostas políticas são sua clareza, intensidade e velocidade. O caso exemplar de políticas com as qualidades desejáveis foi o Chile, onde, a certa altura, o Banco Central cortou resolutamente a taxa de juro em impressionantes 250 pontos básicos. De um só golpe e logo no início da crise. Agora mesmo, na terceira semana de junho, acabou de cortar de novo 50 pontos, reduzindo a taxa básica de juros para 0,75 por cento, nível que, segundo se prevê, será mantido pelo resto do ano.

Ao mesmo tempo, graças à lucidez e à prudência na criação de um fundo contracíclico, Chile e Peru puderam socorrer a economia declinante com um robusto pacote de estímulo fiscal, no montante de dois por cento do PIB ou mais, contribuindo assim para atenuar a queda da produção industrial e do investimento. Cabe notar que tanto o Chile como o Peru eram mais vulneráveis à crise internacional do que o Brasil, pois seus coeficientes de exportação em relação ao PIB são três a quatro vezes superiores ao coeficiente brasileiro, o que eleva o multiplicador negativo da retração do comércio mundial sobre a economia doméstica.

O momento em que as autoridades nacionais deveriam ter enviado um sinal firme e inequívoco para o mercado foi na altura do pânico criado pela falência do Lehman Brothers, em meados de setembro de 2008. Nesse momento crucial não havia mais qualquer justificativa para mirar a inflação, em vez da recessão, como o perigo mais claro e presente para a economia. Onde quer que as autoridades não conseguiram responder de forma adequada, a conseqüência foi demora ou lentidão da recuperação econômica, criando sofrimento desnecessário em termos de perda de produção e aumento do desemprego.

O desempenho na gestão da crise tem sido confuso em alguns países. No meu próprio país, o Brasil, os primeiros sinais de recuperação puxada pelo consumo começam a aparecer. A recuperação é em grande parte resultado de uma considerável expansão nos gastos correntes do governo federal com pessoal e com uma variedade de programas de assistência social, bem como das reduções de impostos sobre vendas de veículos automotores e eletrodomésticos. Isso provavelmente vai ajudar a estimular o consumo por algum tempo. No entanto, a sustentabilidade da atual taxa de crescimento das despesas, sem aumento adicional dos impostos, dependerá de uma vigorosa retomada do investimento produtivo e da expansão industrial.

Por certo, coisas positivas poderiam ser ditas sobre as medidas de política econômica pós Lehman Brothers no Brasil: redução da exigência de depósito compulsório dos bancos junto ao Banco Central (logo no início), garantias para depósitos bancários a prazo (corretas, embora um pouco tardias), aumento dos empréstimos Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES – que tem atuado com agilidade e substância em certas operações para reestruturar empresas afetadas pela crise.

Mesmo assim, não há como negar as evidências: no momento crítico, em setembro-outubro de 2008, a política monetária não conseguiu dar aos empresários e aos mercados estímulo suficientemente forte e oportuno para evitar uma queda acentuada da produção industrial e do investimento. A taxa real de juros do Brasil, a mais alta do mundo, só começou a ser reduzida, e muito ligeiramente, três meses depois do 15 de setembro. Apesar de outros cortes posteriores, a taxa real brasileira continua a ser a mais alta do mundo, levando a moeda nacional a um processo de excessiva e desnecessária revalorização desde janeiro deste ano, que ameaça retirar o Brasil do grupo de países que sairão com mais sucesso desta grande crise. Além disso, o investimento público em infra-estrutura não atingiu massa crítica suficiente para compensar o investimento privado que despencou.

Por trás de algumas características comuns importantes, a América Latina apresenta uma grande diversidade de condições e de intensidade do impacto da crise, que nos alerta contra qualquer tentativa de simplificar a realidade.

Algumas economias menores, principalmente na América Central e no Caribe, são profundamente dependentes do turismo ou de remessas de imigrantes e foram particularmente atingidas pela recessão. Outras, como as economias e países dolarizados que concentram uma alta porcentagem do seu comércio no âmbito do Espaço Econômico da América do Norte, acompanham de perto as vicissitudes dos Estados Unidos e provavelmente terão de esperar uma mudança afortunada na trajetória da economia americana. Finalmente, os países que são principalmente exportadores de produtos derivados de recursos naturais têm de algum modo tido a sorte de encontrar na China uma fonte sustentada de demanda por seus produtos.

A razão pela qual estou falando da evolução dos acontecimentos no Brasil e na América do Sul, em vez de repetir aquilo que já estamos cansados de saber sobre os problemas financeiros dos Estados Unidos e do mundo, é porque quero salientar um fato central a respeito da gestão da crise. Independentemente de atribuir culpas pelas raízes primárias da crise – e neste caso ela recai diretamente sobre os ombros dos banqueiros, reguladores e policy-makers americanos – a responsabilidade última por aceitar passivamente as repercussões da crise em outros países ou neutralizá-las eficazmente depende da qualidade e adequação das respostas políticas nacionais. Em outras palavras, a qualidade das políticas nacionais faz a diferença.

Isto me remete ao que devemos esperar das estratégias do governo dos Estados Unidos. A primeira conclusão a tirar da crise é a necessidade de preservar o espaço político nacional. Ou seja, os países devem ser livres para adotar políticas de desenvolvimento de acordo com suas próprias especificidades e interesses.

No passado recente, o setor financeiro dos países desenvolvidos pressionou reiteradamente seus governos a impor aos países em desenvolvimento concessões prematuras e perigosas de liberalização financeira, que beneficiaram principalmente a mesma gente que provocou a atual crise. Demasiadas vezes, essa dimensão internacional da ganância de Wall Street foi uma pré-condição para acordos de livre comércio. É lamentável que muitas organizações internacionais e bancos oficiais tenham participado tão ativamente dessa tentativa insensata de promover um falso conceito de globalização. Não é de modo algum coincidência que os dois países que conseguiram resistir mais à pressão – China e Índia – são as duas economias menos afetadas pelo colapso que praticamente destruiu países como a Islândia e outros que açodadamente embarcaram na ilusão financeira.

Além disso, devemos esperar que o governo dos Estados Unidos mantenha seu compromisso com um vigoroso pacote de estímulo fiscal pelo tempo necessário para a consolidação da recuperação econômica, sem temores prematuros e injustificados de volta da inflação. Reconheçamos a importante contribuição que o México e o Brasil receberam do Banco Central dos Estados Unidos, no ano passado, sob a forma de uma linha de swap de moedas de US$ 30 bilhões para cada um dos dois países, e esperemos que o novo governo mostre sua disposição de preservar e ampliar iniciativas semelhantes para a América Latina, caso isso se mostre adequado e razoável.

Saudamos a determinação do presidente Obama de dar prioridade central à criação de empregos e a reverter o perigoso aumento da desigualdade ao longo de décadas de fundamentalismo de mercado. Também louvo sua tentativa de vincular a recuperação econômica à prioridade urgente da luta contra o aquecimento global e pelo desenvolvimento de fontes limpas e renováveis de energia. Ao mesmo tempo, esperamos que o novo governo não adote medidas protecionistas, como dispositivos ao estilo Buy American. Acima de tudo, desejamos que os Estados Unidos recuperem sua liderança perdida nas negociações comerciais multilaterais, abandonando sua atual dependência de enormes subsídios agrícolas, e eliminando, assim, assim um dos principais obstáculos para uma conclusão justa e equilibrada da Rodada de Doha, no âmbito da Organização Mundial do Comércio.

Finalmente, algumas palavras sobre o futuro papel do G20. Este grupo pode não expressar a fórmula ideal e definitiva para a gestão de um mundo globalizado. Não deve ser visto como um substituto para uma reforma do Conselho de Segurança nem como uma espécie de panacéia para resolver todos os problemas internacionais. É, no entanto, um arranjo prático e razoavelmente representativo para enfrentar desafios onde o tamanho e o peso dos países são importantes. Esse é o caso não apenas de uma ordem econômica e financeira mais eficaz e justa, como também das negociações comerciais e das mudanças climáticas.

Para realizar esse potencial, contudo, o G20 tem de cumprir as ambiciosas promessas feitas em Londres sobre a regulamentação e a supervisão financeiras, especialmente quanto à adoção de uma total transparência e abertura dos mercados de derivativos e outros criados pela inovação financeira. O governo dos Estados Unidos está dando um exemplo, nesta semana, ao apresentar um plano abrangente para atualizar e revisar a regulamentação e a supervisão financeiras. Mas, como os próprios Timothy Geithner e Lawrence Summers declararam num artigo em jornal, as ações nacionais terão pouco efeito se não forem acompanhadas por normas internacionais semelhantes. Por isso eles prometeram que os Estados Unidos irão liderar o esforço para melhorar a regulação e a supervisão no mundo inteiro.

O cumprimento dessa promessa requer urgentemente um esforço renovado por parte dos membros do G20 para honrar seus compromissos de produzir uma significativa reforma do setor financeiro, que o coloque a serviço da promoção da produção e do bem-estar, e não como um poderoso foco de desestabilização da economia internacional e um fim em si mesmo. Essa tarefa deve ter prioridade total, ou correremos o risco de perder a oportunidade de mudança representada pela crise, permitindo que o esforço de reforma esmoreça à medida que as pessoas relaxem e se deixem iludir por sinais prematuros de uma recuperação superficial.

Em primeiríssimo lugar, o G20 deve manter sua palavra e cumprir o solene compromisso de assegurar uma representação mais equilibrada na direção do FMI, do Banco Mundial e de outras instituições econômicas multilaterais importantes, dando voz e voto aos países em desenvolvimento, que foram por tanto tempo marginalizados na tomada de decisões. A reforma das instituições de Bretton Woods será vista como um teste decisivo da sinceridade e equanimidade das economias industriais avançadas, uma vez que implica necessariamente uma redistribuição do poder e da influência de países sobre-representados, principalmente da Europa, em favor de continentes inteiros como a Ásia, a América Latina e a África, extremamente sub-representados sob as atuais regras.

Em termos práticos e imediatos, é imperativo que o FMI receba efetivamente recursos adicionais para apoiar aqueles que necessitam de ajuda especial. Isso vai além da recém-criada Linha Flexível de Crédito (FCL), mecanismo cuja utilidade já foi demonstrada pela concessão de linhas de crédito de US$ 47 bilhões para o México e de US$ 10,5 bilhões para a Colômbia. É igualmente necessário que os membros mais vulneráveis da comunidade internacional, que hoje não se qualificam para a FCL, não fiquem sem assistência adequada.

Gostaria de concluir esta parte deixando aqui uma sugestão prática sobre um tema que não é central neste seminário, mas é reconhecido por todos como essencial para uma nova ordem mundial. Sabe-se que não mais de quinze países, considerando a União Européia como uma entidade única, são responsáveis por cerca de 80 por cento de todas as emissões de gás que estão na origem do aquecimento global. Todos eles são membros G20.

Uma contribuição decisiva para tornar o G20 uma instância indispensável da nova ordem internacional seria o de utilizá-lo como fórum de negociação de um compromisso bem-sucedido entre todas as principais economias mundiais – um compromisso que mereceria ser aprovado na Conferência sobre as Alterações Climáticas de Copenhague em dezembro deste ano. Depois de ter servido como ponto de encontro de perspectivas diferentes, mas convergentes, sobre o risco da crise financeira no presente e no futuro imediato, por que não tentarmos provar a utilidade do G20 na luta contra a mais séria ameaça para a civilização humana nos próximos anos?

Finalmente, como me foi solicitado, farei um resumo muito breve sobre a nova dinâmica de crescimento da economia mundial. A posição relativa dos mercados emergentes – vis-à-vis o mercado mundial – deverá ser fortalecida, em decorrência de três diferenças: i) nas taxas de crescimento econômico, ii) nos desequilíbrios de conta corrente, e iii) nos níveis de endividamento público.

A recuperação econômica será liderada pelas economias emergentes, em particular as grandes economias da Ásia e da América Latina com considerável mercado interno. Antes do colapso do Lehman, esses países apresentavam sólida expansão a despeito do crescimento declinante nas economias maduras. O evento Lehman representou uma inflexão, ao precipitar uma procura global por liquidez, e isso afetou profundamente as economias emergentes. Quando as condições de liquidez se normalizarem no mundo, todavia, deve ser retomada a diferenciação nas taxas de crescimento prevalecente antes do choque-Lehman.

A expansão econômica mundial deverá ser moderada por algum tempo, mas as diferenças no ritmo de crescimento dos países devem ser maiores do que antes. Claro, as economias emergentes não podem ser descritas como um bloco: na América Latina, há países com políticas econômicas insustentáveis, como é o caso da Venezuela. Na Europa do Leste, em alguns lugares, os vínculos adversos entre as desvalorizações cambiais e o setor bancário magnificaram a contração da liquidez do choque LB, provocando significativa queda da atividade econômica. Na Ásia, algumas economias voltadas às exportações, como a Coréia, enfrentaram dificuldades para substituir a demanda externa pela interna. De maneira geral, contudo, pode-se afirmar que o crescimento das economias emergentes em 2009 e 2010 será superior à expansão nas economias maduras.

Ao se comparar o grupo das economias emergentes e o das economias maduras, a conta corrente dos balanços de pagamentos esteve praticamente equilibrada (próxima a zero) até 1998. A partir desse ano, as economias emergentes foram ampliando superávits, que a crise reduziu (de US$ 438 bilhões em 2007 para aproximadamente US$ 300 bilhões em 2009, conforme estimativas do Institute of International Finance), mas o desequilíbrio deve aumentar novamente em 2010. Provou-se infundado o argumento de que o chamado arranjo informal Bretton Woods II se dissiparia. As economias emergentes continuarão sendo países credores.

A ampla adoção de políticas fiscais contracíclicas levará ao aumento da relação dívida/PIB no mundo inteiro, mas o impacto será mais dramático nas economias do G7. A dívida líquida dos EUA e do Reino Unido, por exemplo, crescerá para 70 por cento até o final de 2010 (estimativas oficiais), quase o dobro dos níveis pré-crise. Algumas outras economias maduras serão mais afetadas ainda. Conseqüentemente, a percepção de risco relativo dos mercados deve se alterar em favor das economias emergentes, pelo menos daquelas cujos governos saibam praticar políticas econômicas inteligentes.

Nesse contexto todo, deve-se esperar, como disse antes, uma redistribuição do poder nas instituições multilaterais como o FMI, uma certa apreciação real das moedas nacionais nos mercados emergentes em relação aos países maduros e um aumento do comércio entre economias emergentes. Em alguns casos, isso poderá levar a acordos para o uso das moedas desses países no comércio entre si. Do mesmo modo, deverá haver um aumento dos fluxos financeiros e de investimento entre companhias de economias emergentes, dispensando a intermediação das instituições financeiras das economias maduras.

Quais países, entre os emergentes, se sairão melhor e quais países, entre os de economia madura, não se sairão tão mal? A resposta vai depender de circunstâncias objetivas de sua atual inserção na economia internacional, e, sobretudo, da qualidade do aproveitamento do espaço decisivo das políticas econômicas nacionais para, como já disse acima, promover seu desenvolvimento, de acordo com suas especificidades e seus interesses.


Notas
(1)Victor Bulmer-Thomas, The Economic History of Latin America Since Independence, second edition, Cambridge University Press, 2003, página 225.
(2) “The Global Crisis and Latin America: Financial Impact and Policy Responses”, by Jara, Moreno and Tovar, BIS Quarterly Review, June 2009, Box 1, p. 5