sexta-feira, 12 de março de 1999

Entrevista a Guido Mantega (9/10)

P.: Até que ponto o Brasil acompanhou essas mudanças?

J. Serra: A industrialização brasileira via substituição de importações levou-nos ao máximo de auto-suficiência nacional, no final dos anos setenta. Para a economia continuar crescendo tinha de abrir, para ter incentivos ao crescimento da produtividade, à incorporação do progresso técnico. Além disso, com a superinflação, o endividamente em dólares e a abertura democrática, o setor estatal se deteriorou. O FMI considera que o investimento de uma empresa estatal, financiado por crédito, é déficit público. Ou seja, se a Vale do rio Doce estatal tomava um empréstimo para investir, gerava déficit. Ao ser privatizada, o mesmo crédito deixa de ser déficit, embora macroeconomicamente tudo fique na mesma! É um non sense, mas o conceito foi consagrado e não adianta dar murro em ponta de faca. Até no campo educacional mudou a situação, porque no passado você resolvia a questão da qualificação do trabalhador através dos serviços de treinamento da indústria e do comércio. Mas houve uma mudança qualitativa no papel da educação no processo econômico. O Brasil foi pego de calças curtas nessa história, pois tinha um padrão educacional africano do ponto de vista de índices médios. Tudo isso impõe uma dramática redefinição do papel do Estado.

P.: Por que você favoreceu a privatização?

J. Serra: Com o amadurecimento do setor estatal e dadas as características da política brasileira, a gestão das empresas estatais tendeu a se degradar. Foi necessário exercer um controle rígido sobre elas. Eu tive experiências nessa matéria, no governo de São Paulo, no governo federal e na própria elaboração da Constituição. O capítulo tributário da Constituição pode ter 50 por cento do que eu pensava, mas o orçamentário reflete 90 por cento e estabeleceu forte controle sobre as estatais. Elas são controladas até pela lei de licitações, levando uma enorme desvantagem em relação às empresas privadas. Veja: se é empresa estatal, seu endividamento é incluído nas contas públicas, no cálculo do déficit público tal como é convencionalmente medido, segundo aquele critério do FMI. Mas, ao mesmo tempo, controlar esse déficit desde cima conspira contra a eficiência das empresas. Esta é uma das razões pelas quais fui e sou favorável a privatização. Acaba sendo ineficiente você exercer um controle tão grande sobre elas. Mas não pode deixar de fazê-lo. Se não controlar, os abusos se multiplicam e a anarquia no setor público prospera.

Também é inevitável que sejam feitas nomeações políticas nas estatais. Por vezes, numa empresa de telecomunicações da maior complexidade assumem a presidência e altos cargos de diretoria pessoas que, na área privada, não chegariam a gerentes de uma sorveteria. Os diferentes governos podem resistir mais ou menos, mas acabam vergando-se à tendência inexorável da política brasileira. Essas são razões heterodoxas para favorecer a privatização. Em geral, se enfatiza os aspectos financeiros, que são positivos.

P.: É válido fazer privatizações para reduzir o déficit publico? Vender a prata da casa para pagar déficit em conta corrente?

J. Serra: Abater a dívida doméstica sempre é correto. Quanto ao balanço de pagamentos, não é o ideal porque isto é parecido a você vender patrimônio para financiar consumo. Os recursos da privatização, que são a contrapartida da entrada de investidores estrangeiros, têm financiado seja o déficit em conta corrente, que alimenta o consumo, seja a acumulação de reservas. Nas contas externas, a privatização não tem abatido dívida. Você arrecada os dólares e, quando não os utiliza para gastos correntes, em vez de diminuir a dívida externa bruta, guarda-os como reserva. Isto acontece por causa das pressões sobre o setor externo. De alguma maneira, a privatização acaba financiando a sobrevalorização cambial.

P.: Você tem que reformular a atuação do Estado, mas você não tem uma única saída. Você pode caminhar para um Estado mais liberal ou você pode simplesmente transformar a atuação do Estado na sociedade. Por exemplo você privatiza empresas estatais e utiliza esses recursos em outras áreas de atuação do Estado. Ou então simplesmente privatiza empresas estatais, vende patrimônio público, amortiza a dívida pública e reduz efetivamente a participação do Estado. Qual dessas saídas é melhor?

J. Serra: A amortização de dívida pública doméstica permitiria economizar os juros e proporcionar mais recursos disponíveis para a área fiscal. Mas o novo papel do Estado vai se definindo também na prática. Você tem certas concepções e as aplica; a realidade revela problemas novos que vão exigir reformulação, ampliação ou mudança de suas próprias concepções. Isso sempre acontece. O grande desafio que temos pela frente é conseguir montar agências reguladoras eficientes nas áreas de telecomunicações, de eletricidade ou de transportes e até do petróleo. Privatizar não é, em si, uma panacéia para garantir nosso desenvolvimento futuro, nem melhorar a qualidade dos serviços públicos. Temos pela frente um desafio teórico, e um desafio prático: fazer as coisas funcionarem sem que tenhamos muita experiência prévia acumulada. É também um desafio político, pois não temos tradição, hábito e os recursos humanos qualificados são escassos. Toda vez que se fala em autonomia de entidades públicas é bom ficar atento.

P.: Inclusive em relação a autonomia do Banco Central?

J. Serra: Sim, pois de repente poderia ser criado um quarto poder. Pessoas que não são eleitas, que nunca serão, que sequer prestarão concurso (no caso dos diretores) e que, de repente, tornam-se irremovíveis e passam a tomar decisões, que, na verdade, são próprias do governo. Quem disse que a política de câmbio e juros, por exemplo, pode ser definida por duas ou três pessoas, de acordo, no melhor dos casos, com suas convicções econômico-doutrinárias? Quem disse que são imunes a interesses ou equívocos sérios? E, por favor, não me digam que o Congresso poderia substituir o Executivo e exercer com eficácia e eficiência o controle sobre essas pessoas, aprovar, retificar ou rejeitar suas políticas. Por isso tudo, no caso do Banco Central, eu advogo outra coisa: transferência de suas atuais funções de fiscalização para uma instituição de fiscalização absolutamente independente, que não faça política econômica, mas fiscalização em função da lei e de critérios pré- estabelecidos.

P.: O caso do Banco Nacional teria sido evitado?

J. Serra: A chance seria menor. O Banco Central está e vai continuar sob influência política, além da sua proximidade natural em relação ao próprio sistema financeiro privado. Suponha que fôssemos implantar um Banco Central absolutamente independente. Entre outras coisas, hoje, no Brasil, seriam escassas as pessoas com experiência, qualificação intelectual e prática para desempenhar-se bem nessa área.

Em relação à independência do Banco Central, acontece um fenômeno parecido ao do padrão ouro. Até a crise dos anos trinta o padrão ouro funcionava bem sempre que não fosse necessário acionar seus drásticos mecanismos de ajuste. No momento em que suas regras tinham de ser aplicadas em situações de dificuldades extremas, o padrão ouro era abandonado ou, na melhor das hipóteses, transgredido. Até a Inglaterra chegava a fazer isso, mas o fenômeno foi generalizado, menos episódico, a partir da crise de 1929. No caso do Banco Central, ele pode ser independente em lugares onde não é necessário exercer dramaticamente essa autonomia e essa independência. Quando é necessário, como no caso do Bundestag na unificação da Alemanha, deixa de ser. Em todo caso, economias como a da Alemanha têm uma longa experiência de estabilidade, pouca variância de política econômica, pouca volatilidade, quadros de administradores públicos consolidados. São outras condições.

P.: Mas quais são os argumentos dos que defendem a independência do Banco Central no Brasil?

J. Serra: Diz-se que a independência do Banco Central serviria essencialmente para a obtenção da estabilidade de preços. Por que? Primeiro, porque haveria uma correlação alta em escala mundial, entre bancos centrais independentes e estabilidade de preços. Segundo, porque um banco central independente não se preocuparia com o desemprego e se concentraria no controle da inflação, subindo os juros sempre que fosse necessário e recusando-se a financiar o governo. Mas, mesmo admitindo que essa correlação fosse bem feita – e disto não estou convencido pelos trabalhos que li (como definir independência ao comparar países?) - será que envolve uma relação de causalidade necessária? Não é mais provável que seja um terceiro fator que explique a independência e a inflação baixa?

Quem disse, por outro lado, que o Banco Central foi pouco independente ao longo do Plano Real? Quem disse que, devido a pressões políticas, viu-se tolhido na sua ação? Veja as últimas páginas do The Economist desde 1994: tivemos as taxas de juros reais mais altas do mundo. A taxa dos títulos públicos, que é a mínima da economia, foi de 34 por cento em 1995; e 17 por cento em 1996/97. Tudo em termos reais. E em 1998 tende a ser mais alta. Além disso, o crescimento do déficit público se deveu principalmente às despesas geradas pelo próprio Banco Central, devido à sobrevalorização do real que ele próprio promoveu e aos conseqüentes juros elevados e à crise bancária cuja extensão foi agravada por esses desequilíbrios. O presidente Fernando Henrique sempre lembra que se algo não falta no seu governo é independência para o Banco Central fazer o que deseja.

P.: Além disso, um Banco Central independente poderia criar uma contradição dentro da política econômica. Poderia criar uma dualidade de poderes, um conflito entre autoridades fiscal e monetária.

J. Serra: Até porque não apenas as autoridades fiscais costumam criar pressões monetárias mas as autoridades monetárias podem também criar pressões fiscais até mais consideráveis, como no Brasil do Real. Veja o caso do déficit fiscal brasileiro desde 1994. É preciso que todas as autoridades da política econômica estejam submetidas ao presidente da República.

P.: Recentemente saiu um estudo no The Economist mostrando que a presença do Estado na economia dos principais países do mundo aumentou e não diminuiu, com onda neoliberal e tudo. Ou seja é um mito de que o Estado teria se retirado. Na verdade apenas diminuiu a velocidade de aumento da participação do Estado no gasto geral.

J. Serra: Escrevi um artigo citando esses dados. Aliás, é interessante lembrar que nos Estados Unidos do governo Reagan, apesar de toda a retórica privatista estilo “caminho da servidão”, aumentou o gasto público como proporção do PIB. É certo que há elementos de natureza qualitativa que não se refletem nos números da The Economist. Por exemplo, a diminuição de tarifas de importação e a remoção de barreiras ao comércio exterior, diminuem a capacidade do Estado de interferir. A mobilidade do capital financeiro, idem. Ou seja, o aumento do gasto público não é incompatível com uma perda de capacidade do Estado para regular a economia. Isto houve, indiscutivelmente. Em todo caso, a análise da revista mostra a importância de se dispor de boas políticas a respeito do gasto público.